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財經津要/中國養老金改革的建議\中國人民銀行原行長、中國金融學會會長 周小川

2020-10-12 04:24:06大公報
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  圖:養老金投資有幾十年的跨度,從長期看,回報對養老金體系可持續性是很重要的

  儘管説資本市場存在波動,特別是新興市場,泡沫破滅的時候會給大家帶來很大的疑問,預籌積累的養老金在資本市場投資到底合不合算?但從更長的歷史階段來看,保值增值很大的可能性還是要依靠資本市場。一方面,養老金投資對資本市場發展有很大好處;另一方面,養老金投資有幾十年的跨度,從長期看,這個回報對養老金體系可持續性是很重要的。

  我過去參加過若干次關於養老保障體制的會議,多數情況下都是從經濟角度分析為什麼當前體制不可持續、需要改革。實際上,這些經濟分析真正取得全面共識是很不容易的,無論什麼時候總有爭議。因為有人會從長期的角度看,有人會從短期的角度看,有人會從不同部門的可行性看,有人會從不同的利益集團角度看,完全統一併不容易。假定這些分析大致上取得了共識,那麼我們需要做哪些事情?我有以下幾個方面的思考。

  計算養老金缺口 發揮養老金繳費制度的激勵作用

  應對老齡化提出的嚴峻挑戰,有關計算是非常重要的。第一,要更加精確計算未來養老金缺口有多大。這個計算取決於有關假設,比如未來人均預期壽命。這些假設也可以是一種分佈,有正態分佈的頂點,同時也有兩邊的概率分佈,加上幾種可能的政策作用,未來分析的結論會是一個區間。嚴格來説,方法上應使用動態系統模擬(simulation)來測算,而不是典型意義上的保險精算(actuary)。

  第二,構建企業和個人的激勵機制。我們現在面臨的問題是,在今年經濟下行壓力以及總的減税方針下降低了養老金繳費率。按理説,老齡化情況下,養老金缺口在擴大,本應該提高繳費率、增加收入,之所以要降費率,是因為現行體制下,養老金不能作為企業對勞動者的報酬;作為個人來講,它也沒有體現勞動報酬的激勵機制。激勵作用下降,導致生產率下降,表現為企業活力下降。儘管養老金缺口正在擴大,有些省份開始出現“窟窿”,但仍不得不下調養老金繳費率。也就是説,在機制設計時,養老金在企業活力、激勵方面的重要作用應該考慮在內。

  提高個人賬户在養老金三支柱中所佔的比重

  應該大幅度增加個人賬户在養老金三支柱中所佔的比重。充分發揮個人賬户的激勵作用,一是對生產率的激勵,二是對個人供款的激勵,避免再次出現中國傳統計劃經濟體制下“吃大鍋飯”的道德風險。三支柱的定義和劃分及比例關係是很重要的。在此可能需要注意到,我國目前官方對三支柱口徑的定義與國際通行理解(如來自世界銀行、經合組織的定義)是有所不同的,這使得國際上比較容易出現誤解。

  用歷史還原法 處理代際差異以實現養老金體制過渡

  要考慮藉助過去住房改革經驗,採用歷史還原的辦法,來處理過去不同年代的人和不同工作崗位的人個人賬户“空缺”的問題。未來的體制究竟什麼樣是好的,國際上還是比較有共識的,但是,養老保障體系是跨代的,從一種體制過渡到另外一種體制,存在着過渡性的困難。

  中國以往老年人、中年人、各種不同年代的人處於不同體制下,造成了擴大推行個人賬户的體制過渡的實際困難。有些住房改革的經驗,是根據工作年限、所處職位計算出一個分數,這個分數某種程度上相當於過去應該得到的住房購買力。通過折算,可以使相當一部分已經工作幾十年的人能夠低價或者無償拿到“房改房”。這個思路和歐洲幾個國家推行的“名義個人賬户”(NDC)也是接近的。如果不採用歷史還原的辦法折算個人賬户,或者如果做不好這件事情,則擴大推行個人賬户佔比存在公平性和合理性問題,自然導致很多人反對擴大個人賬户的推行。

  中國還有一個特殊情況就是,在推行“名義個人賬户”的時候,對農民需要特殊處理。一直以來,中國的政策是,沒有進城的農民,他的養老有土地承包權和宅基地這兩塊管着,外加低保。如果某個農民種了若干年地,後來又進城打工也不再回鄉了,可以從他開始打工的時候進行“名義個人賬户”的計算。這樣做可以防止農民工“兩邊都佔”,財政部一直對這個問題有所考慮。

  明確企業和個人繳費全部供入個人賬户

  應該重新理順養老金公司繳費和個人賬户的關係。過去是企業交20%,個人交8%。企業20%的部分實在堅持不下去了,就往下減,現在減到16%。8%理論上繳到個人賬户,但是在不少地方養老金體系有虧空,8%也保不住實賬,個人賬户只是名義上屬於個人,在實際運行中往往被挪用來填補同期養老金支出的缺口,被稱為“空賬”。而且,個人賬户究竟作了什麼投資、有什麼經營回報,透明度也不高。

  企業繳費的20%(現16%)未供入個人賬户,僅照顧到了現收現付的需求,顯著忽視了對生產率的激勵作用。其原因是,這裏既有對政策工具理解不夠深入,也有部門立場的偏差,政策設計上屬於“偷懶”的表現,覺得這麼做比較簡單,實際上大幅度降低了養老體制中的激勵作用,製造了不透明,降低了大家對養老體制的信心。因此,應該明確企業供款部分和個人供款部分都應該供入個人賬户,同時這兩者等比例為好。

  劃撥國有資本 做實個人賬户

  如果個人賬户得到了還原計算和認可,下一步應可劃撥國有資本做實個人賬户。中國有大量的國有企業、國有資產,且中央已經決定要劃撥部分國有企業股權充實養老金。這件事,不容易下決心。遺憾的是,大約在本世紀初,國家幾乎要下決心劃轉國有資本充實社保基金的時候,略有偶然性的因素,最後沒有做成。現在決定先劃撥國有資本10%是正確的、務實的。據説劃撥過程中也還存在很多問題。從宏觀總量來説,要真正把賬算清楚,才知道大概需要劃撥多少國有資本才能解決這個問題。從微觀角度來説,劃撥國有資本不僅要解決統籌方面所存在的少量缺口,還應該考慮填充“名義個人賬户”缺口,使未來的個人賬户具有更強的可信度和激勵作用。這個劃撥比例肯定少不了,10%解決不了。另外,劃轉國有資本充實社保基金、做實個人賬户也涉及國有企業混合所有制改革等內容。

  用N對1支付做法 解決勞動力流動的問題

  現在交通發達,勞動力流動越來越普遍,農民工進城在多個地方工作過。養老金管理過去都是在省一級統籌,有的省是地市一級統籌。按照若干年前提出的辦法,養老金體制中的預籌積累資金,應具有可攜帶性。實際上,與提高養老金可攜帶性相比,不如用N對1賬户支付更簡易。某個職工在N個地方工作過,退休時,不同地區的養老金管理者按照其工作年限中的供款向退休者支付該階段的退休資金,包括投資運營回報(須有透明度)。從金融角度來看,由於IT科技的發展,N對1賬户支付的做法變得相當容易,是可以實現的。

  這跟當時東莞打工仔、打工妹離開所帶走的資金不一樣,因為當時只允許帶走養老繳費個人賬户部分,而大頭還是公司上交的統籌部分。其實兩部分都應該通過歷史還原的計算方法放入個人賬户,但可以不搞攜帶性。攜帶性操作上問題很多,很容易出現信息不對稱而使職工個人吃虧的問題。

  此外,將來預籌積累養老金究竟是一家經營,負責保值增值;還是若干家經營,使其保值增值和透明度有一定的競爭壓力,也是需要考慮的問題。如果是幾家保值增值,那麼這些機構之間就存在競爭和改進關係,有的機構會搞得好,有的機構會搞得差。如果僅有一家經營,搞得很差或者出現腐敗等問題,基本上不會暴露也沒有人能檢驗。比如,假如出現回報率低的問題,他説這已經做得很好了,你拿他也沒有辦法。如果存在着幾家機構經營,則需要解決未來對具體個人退休金的多頭支付問題,也可採用未來N對1支付的做法,來解決勞動力流動所帶來的問題。

  實現養老金的高透明度

  為了使養老金體系更加有效,特別是繳費的激勵機制更加有效,需要實現全面的透明化。每個人都能夠清清楚楚且方便地通過網絡查詢養老金個人賬户。如果在幾個地方工作過,也可以清楚地查到在幾個地方養老金賬户的餘額,以及經營回報情況。同時也可以給參保職工選擇權,選擇委託哪家機構負責養老金資金經營,而且回報隨時能夠看得見。大家都知道,隨着科技的發展,這種回報甚至可以看到小數點後幾位數的變化,即可以看到增值的情況。不像以前,查詢這些信息成本會比較高。但實話説,養老金是長期的,並不需要非常及時地看到投資回報情況。

  設計統籌賬户在養老金三支柱中所佔的比重

  在統籌部分要認真地設計一下,在中國當前情況下,統籌賬户在三支柱中應佔的比例以及覆蓋面。統籌佔比需要進行比較綜合的考慮,要和第二支柱、第三支柱統一考慮。而且,統籌部分也涉及中央和地方財政之間的關係。在統籌方式上,目前有對農村的低保和對城鎮設計的統籌退休金。其實,國際上有多種實現統籌的政策工具,包括對支持個人賬户的保收益底線的有關政策等。

  應給予第二、第三支柱足夠的税收激勵政策

  在第二和第三支柱的計劃中,總的感覺,我國在税收方面給予的激勵機制不夠。中國養老涉及大量的老年人口。這個體制搞好了,對國家長治久安、對人民的福祉都是非常重要的。財税政策既然要支持建立一個合理的體制,就應該下本錢給予足夠的激勵機制,可以參考國際上的各種經驗,出台合理的税收安排。税收激勵應針對不同支柱(甚至支柱內的分項)而作出不同的設計論證。

  建立合理的預籌養老金經營體制

  要建立合理的養老金經營體制,與資本市場發展進行很好的配合。儘管説資本市場存在波動,特別是新興市場,泡沫破滅的時候會給大家帶來很大的疑問,預籌積累的養老金在資本市場投資到底合不合算?但從更長的歷史階段來看,保值增值很大的可能性還是要依靠資本市場。一方面,養老金投資對資本市場發展有很大好處;另一方面,養老金投資有幾十年的跨度,從長期看,這個回報對養老金體系可持續性是很重要的。如果沒有這個回報,養老金繳費率需要明顯提高。根據不同的假設情景,投資回報對養老金體系的支撐作用是可以算出來的,但也存在風險,需要設計風險共擔機制。

  因此,用好資本市場,中間有一些制度安排做好了,對養老金改革是一件非常重要的事,對整個國家保持繁榮、保持強盛也是一件很重大的事。另外,資本市場提供了一些工具,這些工具有助於在還原計算“名義個人賬户”的基礎上,利用資本市場工具用現在的國有資本對個人賬户進行填充和回補。

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